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                    我國縣域經濟發展成效、現實困境和對策建議

                    時間:2024-01-15來源:未知 作者:acebm 點擊:
                    “郡縣治,天下安”??h域在我國治理體系中扮演著重要角色,在構建新發展格局中具有重要支撐作用??h域經濟有別于城市經濟、小城鎮經濟、鄉村經濟,其涵蓋了縣城、集鎮、村落等多層次空間載體,以及國民經濟一、二、三產業各部門,涉及生產、流通、交換、分配等各環節,是一個要素完整、功能齊備的經濟單元,具備獨立運行、自我循環的能力(涂圣偉,2022;黃征學、潘彪,2022)??h域經濟在整個國民經濟中具有基礎地位,在解決“三農”問題上具有擔綱地位(龔曉菊、劉曦甍,2021)。近年來,隨著鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略的深入推進,縣域發展越來越受到中央重視,但在快速工業化和城鎮化過程中,優質生產要素大量向都市和都市圈集聚,縣域發展不充分不平衡的問題非常突出,挖掘潛力、分類施策、健全機制、完善體制成為助力縣域經濟高質量發展的重要選擇(斯麗娟、曹昊煜,2022)。

                     
                    一、國家推動縣域經濟發展的歷史脈絡

                    改革開放以來,中央以縣為基本政策單元,通過政策支持、區劃調整、擴權改革等方式,賦予縣域更大的發展靈活性,支持縣域經濟發展。

                    (一)政策文件支持,通過多種措施推動縣域經濟發展

                    黨的報告為縣域經濟發展指明方向。2002年,黨的十六大首次提出,發展農產品加工業,壯大縣域經濟;2003年,黨的十六屆三中全會指出,要大力發展縣域經濟,加快城鎮化進程,逐步統一城鄉勞動力市場,形成城鄉勞動者平等就業的制度,為農民創造更多就業機會;2007年,黨的十七大提出,以促進農民增收為核心,發展鄉鎮企業,壯大縣域經濟,多渠道轉移農民就業。

                    中央一號文件提出縣域經濟發展重點。2004年,新世紀第一份關于“三農”問題的中央一號文件提出,小城鎮建設要同壯大縣域經濟、發展鄉鎮企業、推進農業產業化經營、移民搬遷結合起來;2006年,中央一號文件進一步明確指出,要著眼于興縣富民,著力培育產業支撐,大力發展民營經濟,引導企業和要素集聚,改善金融服務,增強縣級管理能力,發展壯大縣域經濟。此后,在2008—2010年、2015—2016年、2019年、2021—2023年的中央一號文件中均重申發展縣域經濟(斯麗娟、曹昊煜,2022;楊曉軍、寧國良,2018)。

                    國家五年規劃明確縣域經濟發展的主要任務。2001年,國家“十五”計劃中,仍提出繁榮小城鎮經濟;2006年,國家“十一五”規劃提出要扶持縣域經濟發展,注重發展就業容量大的勞動密集型產業和服務業,壯大縣域經濟;2011年國家“十二五”和2016年“十三五”規劃中分別提出增強縣域經濟發展活力、發展特色縣域經濟;2021年,國家“十四五”規劃中提出發展縣域經濟。

                    專業領域的政策文件支持縣域經濟發展。除黨的文件、關于“三農”的中央一號文件和國家發展規劃中對縣域經濟發展作出部署外,國家還針對縣域經濟發展出臺針對性的文件。2017年,國辦《關于縣域創新驅動發展的若干意見》提出從提升科技創新能力角度增強縣域經濟發展動力;2022年,中辦、國辦《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》從新型城鎮化角度強調對縣域經濟的帶動(蘇藝、陳井安,2020)。

                    (二)行政區劃調整,撤縣設市賦予更大發展自主權

                    撤縣設市掀起高潮(1983—1997年)。改革開放后,“撤縣設市”大潮拉開序幕,昆山、江陰、義烏等一大批經濟實力較強的縣先后成功晉級縣級市。1983年,全國開始通過實行地、市合并等方式實施“市管縣”體制,地方政府層級正式由“省縣(市)鄉(鎮)”三級體制調整為“省市縣鄉(鎮)”四級體制。與此同時,一批經濟發展水平高和城鎮化率高的縣開始爭取撤縣設市。1986年,國務院批轉民政部《關于調整設市標準和市領導縣條件的報告》,從人口規模、城鎮非農人口規模、經濟規模等方面規定了撤縣設市的標準。1993年,國務院通過民政部《關于調整設市標準的報告》,進一步調整明確了撤縣設市具體標準,撤縣設市進入快速發展期。截至1998年底,中國縣級市數量達437個,其中近350個為縣改市。

                    撤縣設市經歷暫停(1997年)、重啟(2013年)與再暫停(2021年)階段。撤縣設市,原本是為發展水平較高的縣拓展更大的發展空間,但在這一過程中,由于縣級市管理體制和管理權限高于普通縣,涌現“縣”改“市”的高潮,導致城郊比例失衡、“假性城市化”、耕地占用、權力尋租等問題出現。1997年,國務院作出“暫停審批縣改市”的決定。直到2013年,黨的十八屆三中全會提出,完善設市標準,嚴格審批程序,對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市。2014年《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》再次確認了這一方向,撤縣設市重新活躍起來。2014年,云南香格里拉縣撤縣設市;2015年,四川(2個)、黑龍江(1個)、廣西(1個)、云南(1個)共5個縣改市;2019—2021年,分別有10個、3個、7個縣改市。但部分不具備產業基礎的縣改成市后,不僅沒有提高集約發展水平,還造成資源限制和浪費。2021年,民政部和國家發改委再次要求“慎重從嚴把握撤縣設市改區”。

                    (三)擴權強縣,推行財政“省直管縣”和行政分權改革

                    隨著城鎮化的穩步推動和市場經濟體制的日益完善,“市管縣”的體制弊端逐漸暴露,各地開始探索向縣分權,帶動縣域經濟發展。主要表現有兩種:一種是財政體制上的財政分權(省直管縣),在收支劃分、轉移支付、資金往來等方面擴大縣域財政自主權;另一種是經濟管理權限上的行政分權(強縣擴權),向縣政府下放項目審批和投資方面的權利。這兩種方式均增加了縣域自由裁量權,給經濟發達的縣更大發展空間。

                    財政“省直管縣”出現區域差異。2005年,財政部發文要求各省積極推進省財政直管縣,在政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等方面,實現省財政與市、縣財政直接聯系。2009年,《財政部關于推進省直接管理縣財政改革的意見》再次提出,2012年底前力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。截至2011年底,全國27個省份在1080個市縣實行了省直管縣財政管理方式改革,約占全國縣級總數的54%。但這項改革并未完全達到預期效果,各地根據實際情況作了不同安排,廣西、遼寧取消了部分地區的省財政直管縣,河南則從2022年開始將財政直管縣范圍擴大至全省102個縣市。2022年《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》,提出因地制宜逐步調整優化省直管縣財政改革實施范圍和方式,對不同類型的縣提出差異化管理。

                    從“強縣擴權”到“擴權強縣”。1992年,浙江、河北、江蘇、河南等省陸續推行以“強縣擴權”為主要內容的改革試點,把地級市的經濟管理權限直接下放給經濟比較發達的重點縣。其中,以浙江最為典型。從1992年至2006年,浙江省先后實施了4次經濟強縣擴權改革。1992年,浙江首次將擴大建設、技術改造和外商投資項目的審批權等經濟管理權限下放給13個經濟發展較快的縣;1997年和2002年又兩次擴大改革的規模和范圍,涵蓋了對外經貿、國土資源、交通、建設等12大類管理權限;2006年啟動第四次分權試點,義烏等市獲得地市政府的全部經濟管理權限以及部分社會管理權限。2008年底,浙江全面推進“擴權強縣”改革,將法律、法規、規章明確規定以外的省和設區市的管理權限都下放給縣級政府。2009年6月,浙江出臺《浙江省加強縣級人民政府行政管理職能若干規定》,以政府規章形式將上級政府部分管理權限賦予縣級政府,將443項審批權限一次性下放給縣級政府行使。

                    省直管縣和擴權強縣并行。部分省份在推動強縣擴權的基礎上,進一步提升了經濟強縣的地位,直接由省級政府管理。對強縣以外縣市,開展普遍性的擴權,下放更多管理權限,其中以河南省較為典型。2011年,中共河南省委、河南省人民政府聯合下發《關于印發河南省省直管縣體制改革試點工作實施意見的通知》,開始在鞏義市、蘭考縣等10個縣(市)全面推行行政“省直管縣”體制改革的試點工作,按照“18+10”運行模式,將10個試點縣(市)和18個省轄市同等看待,除黨委、人大、政協、法院、檢察院任用干部管理權限暫維持現狀外,試點縣(市)享受其他所有省轄市級經濟社會管理權限。2014年,《河南省深化省直管縣體制改革實施意見》將試點實施改為正式實施。目前,除鞏義、長垣取消省直管外,河南省保留了8個省直管縣。與此同時,對于其他縣市,河南省則繼續推行管理權限下放,2021年10月,印發《關于推進新發展格局下河南縣域經濟高質量發展的若干意見(試行)》(以下簡稱《意見》),賦予縣(市)255項經濟社會管理權限;2022年10月,又印發《關于進一步深化縣域放權賦能改革的意見》,賦予縣(市)第二批86項經濟社會管理權限。



                    二、縣域經濟發展成效

                    截至2021年底,我國內地共有縣域行政區1866個,其中縣1301個、縣級市394個、自治縣117個、旗49個、自治旗3個、林區1個、特區1個,占全國國土面積的90%左右、人口的38%左右。2000—2022年,縣域經濟發展取得明顯成效,經濟總量、人均水平快速提升,特色產業發展迅速,縣域基礎設施和公共服務水平取得了明顯進步(劉麗娟,2023)。

                    (一)縣域經濟總量和人均水平穩步提升

                    2022年,全國縣域GDP合計46.1萬億元,占全國GDP的38.1%,縣域經濟在國民經濟中的占比接近四成。2000—2020年20年間,縣域經濟總量增長8.53倍,人均GDP增長9.04倍。分階段來看,2000—2010年,縣域經濟總量從4.07萬億元升至17.78萬億元,增長3.36倍,人均GDP從0.52萬元升至2.27萬元,增長3.37倍。2010—2020年,縣域經濟總量增長1.19倍至38.85萬億元,人均GDP增長1.3倍至5.21萬元??h域經濟在部分省份貢獻度過半,從2021年分省數據來看,11個省份縣域經濟占據全省經濟的一半以上,占比最高的是新疆(占69.7%);12個省份縣域內第二產業增加值占全省的比重超過50%,其中,新疆、河南、貴州、云南、山西等省的縣域貢獻了各省二產增加值的六成以上;5個省份縣域內第三產業增加值占全省的比重超過50%,其中,貴州、新疆等省區的縣域貢獻了各?。▍^)三產增加值的六成以上(見圖1)。

                    (二)縣域特色產業不斷壯大

                    縣域經濟做大做強,需要推動錯位發展和突出特色優勢??h域經濟發達地區普遍強調特色化,注重特色優勢產業的培育,做實縣域經濟的“壓艙石”。如,江蘇省多數“千億縣”經濟的制造業占比接近40%,有的超過50%。如2022年,溧陽市動力電池出貨量占全國的15%、江蘇省的38%,規模位列全國縣域第一。2020年,溧陽市新能源產業年產值250億元,2021年增長至429億元,2022年又增至1005億元,三年邁上新臺階。四川省有46個縣域的工業增加值超過100億元,近三分之一的縣域工業增加值占地區生產總值比重高于全國平均水平,其中25個占比超過40%(見表1)。文旅產業加快發展,先后命名劍閣縣、汶川縣等39個天府旅游名縣,建成國家級全域旅游示范區8個、國家級生態旅游示范區6個、國家級夜間文旅消費聚集區13個,數量居全國第一位。

                    (三)縣域基礎設施建設明顯提速

                    全國范圍內來看,縣域交通基礎設施實現跨越式發展,交通通達性呈現時空收斂特征。鐵路建設成就斐然,截至2021年,全國百強縣中,有66個已通高鐵。高速公路發展迅猛,18個省份實現“縣縣通高速”。農村公路方面,隨著村村通工程、“四好農村路”建設的深入實施,全國農村交通基礎設施網逐步完善,2012年以來,累計新改建農村公路約253萬公里,農村公路總里程從2011年的356.4萬公里增加到2021年年底的446.6萬公里,具備條件的鄉鎮和建制村全部通硬化路、通客車??h域水、電、網、郵基礎設施普遍提升,縣城城鎮化補短板強弱項工作加快開展,縣城公共衛生、人居環境、公共服務、市政設施、產業配套等基礎設施明顯改善。截至2022年,全國農村自來水普及率達87%,動力電全國農村地區基本全覆蓋,全面實現“村村通寬帶”,超過97%的縣城城區和40%的鄉鎮鎮區實現5G網絡覆蓋。

                    (四)縣域基本公共服務取得長足進步

                    縣域基本公共服務與全國平均水平差距逐步縮小??h域內承擔的中小學基本義務教育地位愈發突出,2000—2020年,縣域內每萬人中普通小學在校生人數從1131人下降到842人,與全國平均水平之比保持在1.1左右,每萬人普通中學在校生從607人下降到582人,與全國平均水平之比從1.23上升至1.67,縣域內單位人口的中小學生人數占比均高于全國平均水平,承擔更多中小學階段義務教育。醫療衛生水平逐步接近全國平均水平,每萬人醫療衛生院床位數從2000年的16.78張升至2010年的25.54張,2020年進一步升至56.79張,占全國平均水平從72%先是上升至78%然后升至94%。社會福利水平趕上并超過全國平均水平,每萬人各種社會福利收養性單位床位數從6.69張升至40.61張,從全國平均水平的75%升至111%。

                    (五)縣域經濟發展形成六大典型模式

                    縣域經濟高質量發展需要一定的人口規模、經濟規模和市場規模。百強縣、千億縣等經濟強縣在人口融合、產業融合、市場融合等方面下足功夫,形成較為鮮明的六大典型模式(閆坤、鮑曙光,2018)。城市輻射帶動型。部分縣市憑借毗鄰超大城市和特大城市的優勢,推動產業融合和市場融合,形成專業化配套或專業化服務,實現縣域經濟持續穩定發展。如萊州融入山東半島汽車產業集群,積極發展汽車零部件產業。市場加工互動型。部分距超大城市和特大城市相對較遠的縣市,通過創造市場,推動貿工聯動,實現“買全球、賣全球”“買全國、賣全國”,帶動縣域經濟快速發展。義烏和江陰兩市是市場加工互動型的典型代表,前者為制造和商品市場互動,后者為制造和資本市場互動。外資外貿推動型。沿海地區部分縣市主動參與全球經濟循環,利用兩種資源、兩個市場,實現縣域經濟發展。昆山是外資外貿推動型的典型代表,在鞏固臺資密集區的基礎上,加大了對歐美、日韓企業的招商引資力度,促進國外資本、技術、產業、人才的加速集聚。一二三產融合發展型。農產品主產區的部分縣市,依托農業資源優勢,推動一二三產融合發展,助力縣域經濟邁上快車道。壽光是農副產品加工型的典型代表,蔬菜種植面積達60多萬畝,年產量450萬噸左右,同時還是中國最大的蔬菜集散中心、價格形成中心、信息交流中心和物流配送中心。特色資源開發型。礦產資源豐富的地區,圍繞資源開發,完善產業鏈條,推動縣域經濟發展。陜西神木縣和內蒙古準格爾旗是礦產資源開發型的典型代表。旅游文化助力型。部分重點生態功能縣,秉持“綠水青山就是金山銀山”的理念,以旅游文化為突破口,著力構建生態產品價值實現機制,推進縣域經濟綠色轉型發展。



                    三、面臨的主要問題和困難

                    長期以來,由于經濟發展中的城市發展偏向,我國多數縣域底子薄、基礎弱、發展難,與中國式現代化的目標任務相比,還存在較大差距,部分縣域發展“不經濟”問題亟待破解(周腰華,2016)。

                    (一)經濟總體呈現“小、散、弱”特征

                    多數經濟欠發達縣人口規模偏小,產業結構相對單一,經濟發展動力不足。2021年,GDP總量在100億元以下的縣市占比仍超過四成,一般公共預算收入低于10億元的縣市接近六成,有48個縣市第一產業占比超過50%,有292個縣市第一產業占比在30%~50%之間。2021年,縣域人均GDP5.5萬元,是同期全國人均GDP的67.6%,相當于2016年全國人均GDP水平。從各省來看,寧夏、內蒙古、江蘇3省區縣域經濟發展水平與全省差距最小,縣域人均GDP達到全省人均GDP的90%以上,廣東、重慶、遼寧、廣西、吉林5省區縣域經濟發展水平與全省差距較大,縣域人均GDP不足全省平均水平的70%。

                    (二)第二產業空心化風險加劇

                    2010年以來,隨著大城市、特大城市、都市圈和城市群等空間單元的加速崛起,對縣域經濟的虹吸效應也愈來愈明顯。近些年來,伴隨著過剩產能和落后產能騰退、新產業引進和培育的不足,縣域第二產業占GDP的比重逐步下降,2021年第二產業占比低于2010年11.6個百分點,年均降低1.1個百分點。2010—2020年,縣域內規模以上工業企業數量在全國占比僅提高1個百分點至47.5%,明顯低于上個十年??h域工業企業明顯偏小,規模以上工業企業全國占比明顯高于第二產業增加值全國占比,2012—2021年,縣域工業領域A股上市企業數量由307家增加至687家,占A股工業領域上市企業總數的比重由19.7%上升至21.1%,遠低于其規模以上工業企業數量占比和第二產業規模占比。

                    (三)勞動力流失現象普遍

                    城鎮化快速推進背景下,人口特別是青壯年勞動力向大中城市集聚態勢明顯,縣域普遍面臨人口流失問題。從“六普”到“七普”,縣域常住人口從7.83億下降到7.46億,在全國人口占比從58.4%降到52.8%,十年間人口流失3746萬人,遠遠高于“五普”至“六普”十年間流出的195萬人。同時,2010—2020年,全國有1245個縣市人口減少,占全部縣市數量的66.6%,相比較而言,2000—2010年,有824個縣市人口減少。流出人口以青壯年勞動力為主,2010—2020年,縣域內15-59歲人口減少了8106萬人,但60歲及以上人口增加了4122萬人,嚴重削弱縣域經濟發展活力并加重發展負擔。一方面,縣域城鎮化率低,“城帶不動鄉”問題突出。“六普”到“七普”期間,雖然縣域城鎮化率從34.5%上升至48.7%,但仍比全國平均水平低15.2個百分點??h域平均人口規模只有39.8萬人,平均每個縣城僅13.4萬人左右,人口集聚程度低,帶動鄉村發展能力弱。另一方面,縣域“一老一小”現象更加突出,發展負擔重。全國城鄉人口老齡化程度倒置,農村60歲和65歲及以上人口比重分別比城鎮高8.0和6.6個百分點,部分“打工經濟”活躍省份更為明顯。

                    (四)資金外流加劇資金缺口

                    受金融成本高、利潤低、風險大等多重因素影響,縣域資金外流嚴重,經濟發展和民生改善等領域資金缺口較大。2021年,1130個縣市的存貸比(貸款余額與存款余額之比)小于1,占縣市總數的60.3%,其中685個縣市(占36.6%)的存貸比小于0.75,相比較而言,2010年和2000年存貸比小于0.75的縣市為987個縣市(占53.2%)和356個縣市(占19.2%)。在集中授權和授信管理體制下,國有大型商業銀行在縣域吸收的存款資金更多用于大城市及發達地區信貸投放,在縣域內投放力度較弱,造成縣域資金外流問題突出??h域金融機構風險高、融資貴問題突出。中國人民銀行數據顯示,截至2021年末,農村信用合作機構和村鎮銀行風險最高,高風險機構數量分別為186家和103家。

                    (五)體制機制不夠順暢

                    縣域財稅體制、經濟社會管理權限、機構編制管理等存在諸多限制。財稅體制方面,處于基層的縣級政府財權和財力有限,又面臨基礎設施建設、基本民生保障、經濟發展等支出責任,財權和支出責任不匹配,絕大部分縣市依賴上級政府財政轉移支付,部分縣市“三保”壓力較大??h域財政收支平衡能力逐步惡化,2000年和2010年,財政自給率不足20%的縣市分別有208個(占11.3%)和827個(占44.6%)。經濟社會管理權限方面,縣級政府在重大項目審批、自然資源占用、涉外事務等領域管理權限有限,同時還存在多個職能部門由上級政府垂直管理問題,自主權、經濟決策權、社會事務統籌和管理權弱。機構編制管理方面,部分縣域管理機構和編制設置與經濟發展水平、人口規模和轄區面積脫節,存在上下一般粗問題,編制資源和財政供養人員數量“只減不增”制約了縣市提升經濟社會和民生發展管理能力。



                    四、加快縣域經濟高質量發展的政策建議

                    在牢牢把握縣域經濟發展特點的基礎上,堅持問題導向、目標導向和效果導向,結合縣市在高質量發展動力系統構建中的定位,以市場化改革為高質量發展添動能開新程,激發縣域經濟發展潛力。

                    (一)創新以產業引導基金、上市企業培育、市縣產業協作聯動為重點的產業政策

                    搶抓新一輪東西產業協作的機遇,積極搭建產業發展平臺,建立承接產業轉移重點項目庫,支持縣域發展綠色食品基地、農產加工等勞動密集型產業。引導農產品加工企業向產地下沉、向園區集中,在糧食和重要農產品主產區統籌布局建設農產品加工產業園。強化區域合作,探索園區建設和運營新模式,支持園區引入戰略投資者和專業化運營商,推廣“大園帶小園”“園區+基地”等合作共建模式。鼓勵省級設立產業引導基金,采取“母基金+子基金”投資模式實行市場化運作、專業化管理,重點支持縣域特色產業、現代種養業、農產品加工流通業、鄉村休閑旅游業、新型服務業、信息產業等。構建省市縣三級基金群,建立省級產業引導基金與重點培育縣市常態化對接機制,重點支持園區基礎設施建設、支柱產業培育、縣城建設和生產性服務平臺建設。支持行業骨干企業、創業孵化器、產業(技術)創新中心等創新創業資源豐富的主體與地方縣(區)政府、基金合作,設立符合地方產業特色的創業投資(天使)基金和專業化科技成果轉化創投(天使)基金,推動科技成果在地方落地轉化。推廣江陰經驗,加強縣市龍頭企業上市培育輔導,用好市級企業掛牌上市“綠色通道”,建立上市服務基地,打造縣域上市企業“集團軍”。用好基礎設施REITs等創新工具,盤活存量資產,引導民營企業參與城鎮基礎設施和公共服務設施投資建設(杜志雄,2022)。建立市縣產業協作聯動機制,支持城市群核心區與周邊縣(市)合理布局配套產業項目、協作企業,支持國家級高新區、經開區、農高區托管聯辦縣域產業園區,推進農產品加工企業向優勢產區聚集、與主銷區對接。針對重大產業項目實行單列管理,保障其落地實施。開展縣域經濟發展和城鎮建設專項資金績效評價工作,對優勢特色產業集群、農業產業強鎮的項目予以獎補。

                    (二)構建以吸納人、引進人、留住人為主要內容的留人政策

                    立足縣域資源優勢,培育壯大縣域范圍內比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業,完善產業配套、數字信息、政策支持、金融信貸等服務,創造更多就業機會,提高人口吸納能力。加大電商人才培養與引進及物流基礎設施投資力度,推動電商、郵政、快遞和連鎖流通企業向農村下沉供應鏈。開展農村就業困難人員常住地認定服務,開發保潔保綠、治安協管等鄉村公益性崗位,擴大就業援助政策的享受范圍。鼓勵各省區市在有條件的縣市設立制造業創新中心、產業創新中心、工程研究中心、產業技術研究院等平臺,布局建設一批科研院所分支機構、試驗(實訓)基地和科學研究裝置,實施本地籍大學生、專家教授、企業家等人才回鄉計劃,推動人才“進縣下鄉”服務,以更加靈活、彈性的方式助力縣域“招賢納士”,實現各類人才“不求所有、但求所用”。建立科研人員到鄉村兼職和離崗創業制度,支持縣(市、區)在區外創新資源富集、創新人才集聚的地區設立“人才飛地”,引導退休的各類專業技術人才開展技術合作、項目幫扶。發揮重點生態功能區縣生態環境好、工作節奏慢、生活氣息濃等優勢,厚置縣市歷史文化底蘊和藍綠生態底色,推進公共服務、環境衛生、市政公用等設施提級擴能,以宜居環境留住人。

                    (三)健全以信貸傾斜、特色金融服務、資源權益抵押為重點的金融政策

                    完善縣域金融機構服務體系,強化開發性、政策性銀行對農業產業發展、農業農村基礎設施建設的支持,鼓勵大中型商業銀行支持農業產業鏈各經營主體。推廣浙江、河南、遼寧、山西等地的經驗,加快農村信用社改革,引導有條件的地區整合利用好既有平臺公司,加快縣市融資平臺公司市場化轉型,推動縣域內金融機構存款更多用于本地產業發展。推動村鎮銀行結構性重組,鼓勵其專注貸款主業、專注服務當地、專注支農支小。支持各銀行繼續單列涉農信貸計劃,努力實現同口徑涉農貸款余額持續增長,完成差異化普惠型涉農貸款增速目標。創新“投貸債租證”等產品組合,提高農業農村重大項目“融資+融智”服務能力,滿足鄉村振興多元化金融需求。建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區,各類涉農經營主體建立重點企業融資需求銀企對接目錄清單,加大對高標準農田建設和全域綜合整治的信貸支持。擴大縣城城鎮化補短板強弱項專項信貸額度,開辟綠色辦貸通道優先投貸,針對中長期貸款執行優惠利率,對符合條件的大中型準公益性及經營性項目,利用專項企業債券、開發性政策性商業性金融和國家城鄉融合發展基金予以融資支持。推廣經濟林木(果)權證、林地經營權流轉證、農村承包土地的經營權抵押貸款,積極探索集體建設用地使用權、農田水利等生產設施產權及相關收益權抵押貸款業務,開展農民住房財產權(宅基地使用權)抵押融資試點。深入推動涉農信用信息平臺標準化規范化建設,提高涉農信用信息的授信轉化率。

                    (四)深化財稅體制、社會管理、機構編制管理等領域改革

                    清晰界定省級以下財政事權和支出責任,完善省級以下轉移支付制度,調整省與市縣稅收分成辦法,建立高質量發展轉移支付獎補制度。規范省級分享稅收收入增量管理,制定稅收增長分類獎勵機制,實施增值稅增收激勵政策,全額返還省級因體制改革從市縣集中的增值稅增量收入。建立專項債資金閑置跨區域調劑機制,圍繞新型基礎設施、新能源項目、公共服務、老舊公用設施改造、消費基礎設施等領域加快謀劃儲備一批專項債券項目。深化擴權賦能強縣改革,在都市圈范圍內探索“省直管縣”“市縣同權”改革,增強縣市統籌能力。結合財權和支出責任改革,理順省直管縣和省轄市的職責權限關系,給予縣域更多經濟社會管理權限。擴大縣級層面開展各項改革試點的范圍,對縣級改革試點已經形成較為成熟經驗模式的,在簡化程序的基礎上,加快向非試點縣覆蓋。在嚴格縣改市、縣改區的大背景下,賦予經濟大縣在發展經濟、提供公共服務、加強社會管理和城鎮規劃建設等方面“市縣同權”。按照“嚴控總量、盤活存量、動態調整”的思路,積極推進大部制改革,優化政務服務效能,推動編制資源向基層傾斜。大力推行政府購買服務,引入競爭機制,通過合同、委托等方式實行購買,由花錢養人向花錢辦事轉變。在鄉鎮、村行政區劃調整基礎上,有序啟動縣級行政區劃調整,探索開展對縣域面積小、經濟互補性強的相鄰縣級行政區合并。

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